Réponse d’Unifor à la consultation sur le renforcement du cadre visant les régimes de retraite sous règlementation fédérale

Soumis au ministère des Finances

Janvier 2021

Commentaires introductifs

Unifor est heureux d'offrir les commentaires suivants au ministère des Finances en réponse aux consultations sur les options d'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité pour 2021 et sur les mesures supplémentaires visant à renforcer le cadre des régimes de retraite sous réglementation fédérale, tel qu'énoncé dans le document de consultation intitulé Consultation sur le renforcement du cadre visant les régimes de retraite sous réglementation fédérale.

Unifor est né de la fusion en 2013 entre le Syndicat des communications, de l'énergie et du papier et le syndicat des Travailleurs canadiens de l'automobile. Unifor est actuellement le plus grand syndicat du secteur privé avec 315 000 membres dans tout le Canada. Unifor représente actuellement quelque 66 000 travailleuses et travailleurs dans les secteurs sous réglementation fédérale, notamment l'énergie, les transports, les médias, les télécommunications et les services financiers. Nos membres et retraités participent à un grand nombre des 1 200 régimes de retraite à prestations déterminées (PD) sous réglementation fédérale, qui ensemble détiennent plus de 215,5 milliards de dollars d'actifs et font l'objet de la présente consultation.

Unifor se joint au gouvernement fédéral actuel dans un engagement commun visant à aider les travailleuses et travailleurs canadiens à obtenir sécurité et dignité à la retraite en améliorant le système de revenu de retraite du Canada. Une partie de cet engagement se traduit par l'amélioration du Régime de pensions du Canada et du Supplément de revenu garanti, ainsi que par l'augmentation proposée du programme de Sécurité de la vieillesse. Une autre partie de cet engagement consiste à promouvoir la sécurité des prestations pour les participants et les retraités des régimes de retraite sous réglementation fédérale.

Nous sommes conscients que le Bureau du surintendant des institutions financières (BSIF) est l'autorité responsable de la réglementation des pensions pour la juridiction fédérale, et qu'il réglemente environ dix pour cent (10 %) des régimes de pension agréés (RPA) au travail au Canada.

Unifor négocie au nom des membres employés par de nombreuses sociétés, grandes et petites, qui parrainent des régimes de retraite à employeur unique (RREU) au sein de la juridiction fédérale. Unifor négocie les régimes de retraite parrainés par Air Canada, Bell Canada, Brinks Canada Limited, l'Administration canadienne de la sûreté du transport aérien, les Chemins de fer nationaux du Canada, le Chemin de fer Canadien Pacifique, Enbridge Energy, Fedex, l'Autorité aéroportuaire du Grand Toronto, NAV Canada, Purolator Inc., la Voie maritime du Saint-Laurent, SaskTel, Sunwing Airlines, Telus et Via Rail Canada, parmi les principaux régimes.

Plus généralement dans le secteur du transport interprovincial, les membres d'Unifor, y compris les membres employés par DHL Express (Canada) Ltd. et Loomis Express, participent à des régimes de retraite interentreprises (RRI). Unifor représente spécifiquement un nombre important – plus de 16 000 membres – dans le secteur du transport aérien, y compris les pilotes, les représentants du service clientèle, les préposés au nettoyage des avions, le personnel de restauration et les contrôleurs aériens, pour ne citer que quelques professions et classifications dont nous parlerons spécifiquement plus loin dans notre réponse.

Notre syndicat salue les efforts du gouvernement fédéral pour continuer à promouvoir des solutions innovantes aux différents défis que pose l'amélioration de la sécurité des revenus de retraite – le défi le plus important pour notre système de revenu de retraite basé sur le travail. Nous sommes particulièrement encouragés par les efforts visant à renforcer la protection des prestations de retraite en cas d'insolvabilité de l'employeur et/ou du régime de retraite. Les membres d'Unifor dans divers lieux de travail tels que Massey Ferguson, Nortel, Northstar Aerospace et Sears ont constaté l'insuffisance des lois sur la gouvernance d'entreprise, des lois sur l'insolvabilité et des règlements sur les pensions pour protéger les prestations de retraite. Plus directement, nombre de nos membres et de nos travailleuses et travailleurs retraités ont perdu des salaires et des prestations de retraite en raison de l'insolvabilité de leur employeur.

L'appel d'Unifor à une réponse publique coordonnée à la pandémie de la COVID-19, présenté dans le document intitulé « Feuille de route pour une relance équitable, inclusive et résiliente »^[1], fait de la sécurité de la retraite l'une des sept recommandations visant à améliorer le système canadien de sécurité du revenu de manière plus générale en réponse à la pandémie actuelle. Notre syndicat a notamment appelé à une approche critique et judicieuse du soutien public aux entreprises – les travailleurs et les retraités ne doivent pas être privés des bénéfices des investissements que le gouvernement peut faire dans des entreprises individuelles ou des industries entières. Les travailleurs et les retraités doivent être acceptés comme de véritables partenaires lorsque le gouvernement agit pour rétablir la santé financière de nombreuses industries. Les travailleurs et les retraités méritent une reconnaissance et une récompense égales pour nos efforts et nos sacrifices pendant la pandémie et au-delà.

Notre position sur les besoins en matière de politique publique, y compris les mesures de soutien aux travailleuses et travailleurs relevant de la compétence fédérale, telles que mises à jour le 11 juin 2020, en tenant particulièrement compte des demandes politiques non encore mises en œuvre ou traitées par le gouvernement, est exposée ailleurs^[2]. Voici nos réponses spécifiques à un grand nombre des diverses questions posées dans le document de consultation concernant les options d'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité pour 2021 et les mesures supplémentaires visant à renforcer le cadre des régimes de retraite sous réglementation fédérale.

 

A - Répercussions de la COVID-19 sur les régimes de retraite sous réglementation fédérale

1. Quelle est votre opinion sur les défis potentiels auxquels pourraient faire face les régimes à prestations définies sous réglementation fédérale en 2021?

D'après le dernier indice Mercer sur la santé des régimes de retraite, nous pensons que les régimes de retraite à prestations déterminées (PD) canadiens ont terminé l'année 2020 aussi bien capitalisés qu'ils l'avaient commencée au début de l'année – en grande partie en raison de la forte reprise des actions au cours des derniers trimestres de l'année. De même, selon le Aon Pension Risk Tracker, le ratio de financement global des régimes de retraite canadiens selon l'indice composé S&P/TSX en 2020 a également légèrement augmenté, passant de 90,8 % à 91,2 %.

Cela ne veut pas dire qu'il n'y a pas de préoccupations persistantes, car des risques majeurs subsistent étant donné les dommages économiques continus et disparates causés par la pandémie de la COVID-19. Nous savons que l'emploi dans les secteurs sous réglementation fédérale reste très vulnérable au rythme auquel les campagnes de vaccination se déroulent et de l’atténuation de la pandémie, ainsi qu'à l'augmentation importante et persistante des niveaux d'endettement qui en résulte, compte tenu de la persistance des faibles taux d'intérêt.

Nous savons également que les travailleuses et travailleurs et leurs familles ont été particulièrement touchés : leur vie a été profondément bouleversée par la pandémie de la COVID-19, et nombre d'entre eux sont confrontés à des pertes d'emploi permanentes et à une incertitude et une insécurité financières toujours plus grandes. Et souvent, les travailleuses et travailleurs les plus vulnérables et à risque avant la pandémie – dont le travail est devenu encore plus essentiel pendant la pandémie – ne seront confrontés qu'à une incertitude et une insécurité continues, voire croissantes, dans les mois à venir.

Pour faire face aux répercussions spécifiques et disparates de la pandémie, Unifor préconise une stratégie nationale de relance de l'aviation. Cette stratégie est axée sur un ensemble de mesures de soutien aux entreprises spécifiques au secteur de l'aviation, qui garantissent que les travailleuses et travailleurs bénéficient d'avantages, ainsi que sur des programmes de soutien gouvernementaux spécifiques pour les employés en congé forcé jusqu'à ce que le secteur se rétablisse. La stratégie prévoit également une formation continue pour les pilotes et les employés de NAV Canada afin de s'assurer que leurs compétences sont maintenues et à jour lorsque les voyages reprennent.

Le soutien financier accordé à l'industrie doit également être subordonné à la responsabilité sociale de l'industrie envers ses travailleuses et travailleurs, qui doit s'efforcer de protéger l'emploi et de garantir des conditions de travail saines. Ces engagements doivent être concrets, contraignants et exécutoires, avec retrait du soutien et sanctions, le cas échéant. Le soutien du gouvernement aux employés de l'aviation sera également essentiel, car les programmes actuels, tels que la Subvention salariale d'urgence du Canada (SSUC) et la Prestation d'urgence du Canada (PCU), viendront à échéance bien avant que la période de reprise de l'aviation ne soit en marche.

         …

Les mesures immédiates qui peuvent être prises par le gouvernement du Canada pour soutenir les employés de l'industrie de l’aviation devraient comprendre, sans s'y limiter, la mise en œuvre d'une meilleure SSUC pour les travailleuses et travailleurs en congé forcé avec une solide protection du revenu; la garantie du maintien de la SSUC et du taux de remplacement de 75 % et de la PCU pendant une bonne partie de la reprise économique du secteur et la prise en charge du coût financier des avantages sociaux sur le lieu de travail afin d'alléger le fardeau des employeurs et des employés qui doivent actuellement le couvrir.

La durée de la pandémie et les mesures de santé publique nécessaires qui en découlent dans les secteurs sous réglementation fédérale pourraient entraîner un risque accru de « cicatrices sur les pensions », c'est-à-dire d'atteinte à l'accumulation de services crédités et/ou contributifs dans les régimes de pension agréés.

Les travailleuses et travailleurs pourraient en bout de ligne subir les ravages économiques de la pandémie plusieurs décennies plus tard, sous la forme d'un report des dates de départ à la retraite ou d'une réduction des revenus de retraite. Nous encourageons fortement le Ministère et le BSIF à poursuivre les consultations directes avec les travailleuses et travailleurs et leurs représentants dans les secteurs sous réglementation fédérale sur les approches politiques visant à garantir que les périodes de service perdues et/ou les cotisations manquées lors des mises à pied et des congés forcés résultant de la pandémie puissent être récupérées.

 

2. Devrions-nous envisager d'autres solutions d’allègement temporaire? Quels principes ou critères devraient orienter l'examen des mesures d'allégement ?

Nous croyons savoir que les deux principales mesures d'allégement provisoires – un gel temporaire des transferts et des achats de rentes relatifs aux dispositions des prestations définies des régimes de retraite, et le moratoire s'appliquant à certains paiements spéciaux de solvabilité – ont maintenant pris fin.

À notre avis, l'accès à l'allègement de la solvabilité devrait toujours être transitoire – basé sur un besoin démontré; permissif et soumis au consentement des participants et des retraités. Nous notons l'importance des négociations qui ont lieu entre les syndicats et les employeurs sur l'allègement de la solvabilité. Dans l'environnement commercial actuel, où les entreprises mondiales demandent beaucoup des unités de négociation en échange d'investissements dans les lieux de travail, les négociations sur le financement de la solvabilité peuvent jouer un rôle dans le soutien des emplois et la protection des communautés contre les mises à pied par les employeurs. Toutefois, dans les situations où la contribution minimale requise de l'employeur diminue sans négociation, il n'existe toujours aucune garantie que les entreprises réinvestiront les économies ainsi réalisées dans leurs installations canadiennes.

La récente insolvabilité de Sears fournit un contexte important pour la discussion de la réforme du financement des retraites. Les membres d'Unifor et les retraités en tant que participants au régime de retraite de Sears ont subi les conséquences négatives de la liquidation du régime de retraite et de la procédure de LACC. Notre expérience en tant qu'agent négociateur nous a permis de constater que, quelle que soit leur situation financière, les employeurs sont réticents à verser plus que les cotisations minimales requises à tout régime de retraite d'entreprise qu'ils parrainent.

Dans le cas de Sears, l'employeur a versé des centaines de millions de dollars en dividendes et en rachats d'actions tout en profitant des mesures temporaires d'allègement de la solvabilité. À notre avis, la Loi devrait contenir des dispositions expresses visant à prévenir ce type de mauvais traitement des bénéficiaires des régimes de retraite au travail. Unifor recommande que le Surintendant ait l'autorité et le pouvoir d'interdire les rachats d'actions et les dividendes si le régime de retraite obtient un allègement temporaire de la capitalisation.

De plus, la réglementation des retraites devrait s'étendre pour se concentrer sur les risques réels auxquels sont confrontés les régimes de retraite: les risques auxquels est confronté le secteur et le risque de solvabilité spécifique de l'employeur. Pour un employeur présentant un risque d'insolvabilité, financer uniquement le coût des services courants, le déficit d'exploitation et toute PED applicable sur dix ans, alors qu'il ne finance que 85 % du déficit de solvabilité, comme l'exigent certaines juridictions, est tout simplement inacceptable pour les participants et les bénéficiaires du régime. Si, de l'avis de l'autorité de régulation, le régime de retraite est confronté à un risque important en raison de l'insolvabilité de l'employeur ou est maltraité par le promoteur du régime, l'autorité de régulation devrait être habilitée à obliger l'employeur à financer la totalité du déficit de solvabilité/de liquidation dans un délai de cinq ans.

 

3. Si d'autres mesures d'allégement sont jugées nécessaires, quelles mesures temporaires coviennent le mieux pour relever les défis auxquels sont confrontés les régimes à prestations déterminées sous réglementation fédérale?

Nous sommes favorables au maintien de l'allègement temporaire du financement de la solvabilité en fonction des besoins, tout en continuant à offrir des garanties suffisantes aux participants et aux bénéficiaires des régimes de retraite. Les leçons tirées de la crise financière de 2009 sont instructives, en particulier l'adoption du règlement sur l'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité qui a expiré en novembre 2019. Ce règlement permettait aux employeurs de prolonger l'amortissement des déficits de solvabilité de cinq à dix ans, mais exigeait également le consentement des participants aux régimes.

Si nécessaire, le Surintendant a également accordé des mesures d'allègement ponctuelles du financement aux employeurs insolvables tels que la Presse canadienne (2009) et Air Canada lors de sa restructuration en vertu de la LACC (2003-2004) dans le cadre du plan d'arrangement du régime de retraite en difficulté. Ce plan constitue également un mécanisme légal unique permettant à un employeur qui parraine un régime de retraite « actif » sous réglementation fédérale de disposer d'une marge de manœuvre pour négocier et restructurer des obligations de solvabilité potentiellement paralysantes.

S'il est clairement démontré que les obligations de financement de la solvabilité sont effectivement onéreuses et potentiellement fatales pour une entreprise et qu'elles menacent donc la viabilité et la solvabilité du régime de retraite, il peut être utile de revoir au cas par cas la prorogation du précédent règlement sur l'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité. Cette révision permettrait d'évaluer la justification d'une extension limitée des calendriers d'amortissement existants ou nouveaux au 1^er janvier 2020 et par la suite de tout paiement spécial de solvabilité prévu par la loi que l'employeur est tenu de verser pour financer les déficits qui se sont accumulés dans le régime de retraite. L'examen porterait également sur la question de savoir si la nécessité d'un tel allègement temporaire est suffisamment large compte tenu du rebond des marchés d'actifs depuis mars 2020 et du maintien de l'accès au mécanisme d’accommodement pour les régimes de pension en difficulté.

 

4. Y a-t-il une mesure d'allégement particulière qui est préférable, ou devrions-nous envisager de fournir une série de mesures parmi lesquelles les répondants de régimes pourraient choisir ?

Plusieurs approches d'allègement permanent de la solvabilité ont été adoptées par diverses juridictions canadiennes pour faire face à ces obligations, notamment les comptes de réserve de stabilisation ou les provisions pour écarts défavorables (PED) sur une base actuarielle de continuité. Nous reconnaissons qu'il existe un équilibre délicat entre la réglementation et les parties prenantes et la sécurité des prestations et les mesures de réforme de la solvabilité.

Des réformes récentes dans diverses juridictions proposent ou ont déjà éliminé les règles actuelles de financement de la solvabilité en faveur d'un financement amélioré sur la base de la continuité de l'exploitation. Au Québec, le projet de loi 57 prévoyait un fonds de stabilisation pour renforcer l'obligation de continuité tout en remplaçant le régime actuel de financement de la solvabilité. En Alberta et en Colombie-Britannique, des comptes de réserve de solvabilité ont été créés, tandis que l'Ontario ou la Nouvelle-Écosse n'exigent désormais un financement de solvabilité que si les régimes sont inférieurs à 85 %, mais exigent également un coussin de financement sous la forme d'une PED dont les régimes RRI et RRC sont exemptés.

Nous sommes conscients de l'approche suggérée il y a dix ans par la Commission d'experts de l'Ontario, en ce qui concerne l'exemption permanente de solvabilité demandée par les régimes de retraite de l'Ontario à l'époque, en reconnaissant une contrepartie tangible :

Cependant, pour faire une remarque générale : si les RRI doivent bénéficier d'une exemption permanente du financement de la solvabilité, comme ils le demandent et comme je le propose ci-dessous, ils doivent être prêts à faire deux choses. Premièrement, ils doivent reconnaître qu'ils acceptent des risques plus importants en abandonnant le financement de la solvabilité et s'assurer que leurs membres sont bien conscients de ce fait. Deuxièmement, ils doivent entreprendre des réformes de leurs dispositifs de gouvernance qui garantiront une plus grande transparence dans la gestion des risques, une plus grande responsabilité des administrateurs de régimes et une plus grande influence des bénéficiaires sur les décisions prises en leur nom dans ce nouveau contexte plus risqué.

Il serait difficile de démontrer que le cadre légal est complet pour les RRI en Ontario, compte tenu de cette proposition de contrepartie. On peut dire que peu de choses ont été réalisées pour obliger les régimes de retraite à faire leur part en matière de transparence et de responsabilité, sans parler d'un engagement plus complet avec les participants et les bénéficiaires. Même à l'époque, la Commission a reconnu que la question de savoir s'il fallait exempter les régimes de retraite à prestations déterminées des règles de financement de la solvabilité n'était pas un choix binaire entre oui ou non, mais plutôt de savoir « qui » devrait bénéficier d'une telle exemption :

Si les détails sont négociables, le concept de base est certainement juste : l'obligation de fournir un financement de solvabilité ne devrait être assouplie que pour les députés européens dont la conception et d'autres caractéristiques institutionnelles justifient un tel assouplissement.

Ce concept de base du « mérite » préconise une évaluation réglementaire de l'approche de parrainage et de gouvernance de tout régime de retraite, ainsi que du régime contributif, de la conception de la formule des prestations et de l'échelle et de la portée des employeurs participants. L'évaluation doit également porter sur la prise de conscience du risque assumé, notamment en ce qui concerne la perspective de sous-financement et de faillite du promoteur du régime.

Nous soulignons que les lignes directrices de l'OCDE sur le financement et la sécurité des prestations des régimes de retraite professionnels adoptent une triple approche qui met l'accent sur un préfinancement prudent, des droits renforcés des créanciers et un régime de garantie en cas d'insolvabilité ou de pension comme éléments essentiels de la sécurité des prestations des régimes de retraite professionnels ou sur le lieu de travail :

Les régimes professionnels de retraite à prestations déterminées doivent en général être financés par la création d'un fonds de pension ou par un dispositif d'assurance (ou une combinaison de ces mécanismes). Une protection supplémentaire peut être assurée par la reconnaissance des droits des créanciers du fonds de pension ou des participants et bénéficiaires du régime et, dans certains cas, par des régimes de garantie en cas d'insolvabilité qui protègent les prestations de retraite en cas d'insolvabilité du promoteur du régime ou du fonds de pension.

Notre syndicat a demandé que tout risque plus important assumé par les participants aux régimes dans le cadre de l'assouplissement des règles de financement de la solvabilité soit « assuré », en relation avec le risque accru de défaillance ou d'insolvabilité des régimes et en particulier lorsque des allègements de financement de la solvabilité ont été proposés et qu'un déficit de solvabilité potentiellement plus important a été créé. Fournir une telle assurance en premier lieu (et augmenter la limite maximale du FGPR en Ontario) offre le soulagement le plus pratique du risque d'insolvabilité lorsque le régime est déficitaire et sert à socialiser les risques liés à la réalisation des prestations de retraite promises.

Nous insistons sur la nécessité de garantir des obligations de divulgation pour les membres participants, les retraités et les syndicats, ainsi que des mécanismes de consentement permettant aux personnes directement concernées d'évaluer et de déterminer leur volonté et leur consentement à assumer ces risques plus importants. Nous insistons sur le besoin démontré – approbation conditionnelle ou au cas par cas – plutôt que sur un allègement uniforme ou permanent de la capitalisation de la solvabilité qui permettrait aux employeurs les plus négligents d'avoir accès à des possibilités de sous-financer davantage le régime de retraite.

Unifor a soutenu et continuera à soutenir les demandes d'allègement de la solvabilité des employeurs dans les situations où il peut jouer un rôle dans le soutien des emplois et la protection des communautés. Toutefois, toute absence d'exigences de consentement éliminera la capacité des syndicats en tant qu'agents négociateurs à jouer un rôle égal dans la détermination de l'opportunité de l'allègement de la dette dans les circonstances spécifiques en question. Si les règles de financement de la solvabilité sont assouplies de façon permanente et que les dispositions relatives au consentement sont supprimées, il n'y a tout simplement aucune garantie que les entreprises réinvestiront dans les installations; un point important que notre syndicat a fait valoir dans des mémoires antérieurs auprès d'autres juridictions envisageant des réformes du financement de la solvabilité.

L'hypothèse selon laquelle une contrepartie résultera automatiquement des modifications apportées aux règles existantes sans maintenir les contrôles existants est également imprudente, et elle expose les participants au régime et les retraités à des risques excessifs. Il est particulièrement important de révéler les conséquences dramatiques de l'assouplissement des règles de financement de la solvabilité, contrairement à ce qui se passe en Ontario, où il n'existe aucun programme d'assurance qui protège les participants aux régimes de retraite et les retraités en cas d'insolvabilité de l'employeur.

Proposer que la juridiction fédérale suive l'Ontario et réduise les objectifs de financement de la solvabilité sans un tel programme d'assurance, c'est exposer les travailleuses et travailleurs des secteurs sous réglementation fédérale à un risque important sans leur offrir le même niveau de protection que celui offert par le gouvernement de l'Ontario par le biais du Fonds de garantie des prestations de retraite (FGPR). Dans ce contexte, l'assouplissement permanent des règles de financement de la solvabilité n'augmentera probablement pas la couverture des régimes de retraite au travail, mais aura pour conséquence tragique de réduire la sécurité des prestations pour les retraités et les participants aux régimes.

Unifor soutiendrait un régime de financement dans lequel l'accès aux options d'allègement temporaire de la solvabilité existantes deviendrait permanent mais resterait basé sur les besoins, consensuel et conditionnel, à peu près de la même nature que le programme actuel d’accommodement pour les régimes de retraite en difficulté.

 

5. Pour la prolongation ponctuelle de la période d'amortissement de la solvabilité (pour l'année de régime 2021 seulement), le consentement des bénéficiaires de régime devrait-il être requis? D'autres conditions ou obligations devraient-elles être envisagées?

Comme nous l'avons évoqué en lien avec d'autres questions posées, toute mesure visant à alléger le financement de la solvabilité doit prévoir au minimum :

• Une restriction sur les dividendes ou les rachats d'actions;
• Des limites aux augmentations de la rémunération des cadres, y compris les primes et les options d'achat d'actions ;
• Une limite sur les améliorations des prestations du régime de retraite (qui ne sont pas autrement entièrement financées); et/ou
• Un engagement de l'employeur ou des employeurs à négocier avec les parties au régime des modifications au régime de retraite (par exemple, taux de cotisation, prestations accessoires et calcul des prestations sur une base de continuité).

En outre, la divulgation et le consentement des bénéficiaires du régime doivent également être exigés, de même qu'un besoin démontré d'allégement des obligations de financement de la solvabilité, qui est essentiel à la viabilité et à la pérennité du promoteur du régime.

 

6. L'émetteur admissible devrait-il déterminer la limite de la lettre de crédit ou la limite devrait-elle être fixée par un règlement spécial? Si la limite de la lettre de crédit est fixée par un règlement spécial, que pensez-vous d’une limite appropriée?

Nous acceptons que la limite de la lettre de crédit jusqu'à 15 % du passif du régime et les autres stipulations et conditions relatives au recours à une (des) lettre(s) de crédit devraient continuer à être une question d'ordre législatif et réglementaire. Nous n'avons connaissance d'aucun élément de preuve justifiant une modification de la limite de la lettre de crédit telle qu'elle est fixée dans le règlement et nous présumons que le niveau actuel constitue un équilibre approprié des intérêts.

 

7. Quelles sont les autres méthodologies d'évaluation qui pourraient être envisagées pour atténuer la solvabilité de cotisation de capitalisation de la solvabilité? Quelles sont celles qui pourraient être les plus efficaces pour accorder un allègement tout en maintenant une capitalisation adéquate pour protéger les prestations?

Nous tenons à souligner que l'un des défis potentiels (autant qu'une opportunité évidente également) auxquels pourraient être confrontés les régimes PD sous réglementation fédérale dans le secteur privé est la fusion de régimes et les transferts d'actifs. Nous connaissons des circonstances récentes dans lesquelles les participants à des régimes PD à employeur unique du secteur privé sous réglementation fédérale ont approuvé en grande majorité une fusion et/ou un transfert d'actifs à des régimes PD enregistrés dans d'autres juridictions.

Plus précisément, nous constatons que les membres d'Unifor, tant au sein de l’Autorité aéroportuaire du Grand Toronto^[3] que de Brinks Canada^[4], ont voté à une écrasante majorité en faveur du passage de leur régime de retraite agréé à employeur unique au CAAT DBplus. Toute réponse efficace aux nouveaux défis du financement de la solvabilité passe par l'innovation dans la conception des régimes et par la facilitation et la réalisation d'opportunités de consolidation des types de régimes, tout en apportant une amélioration durable de la sécurité des prestations.

 

B - Gouvernance et administration des régimes

1) Que pensez-vous de l'exigence d’une représentation des participants et des retraités à tous les conseils de fiduciaires des régimes de retraite sous réglementation fédérale, tant pour les régimes de retraite à employeur unique que pour les régimes de retraite interentreprises?

Nous partons de la proposition que l'administrateur du régime est la personne ou l'organisme légalement responsable de l'administration du régime de retraite et de son fonds, comme le précise l'article 7 de la LNPP. L'administrateur d'un régime enregistré en vertu de la LNPP devrait donc être défini dans le texte du régime, et lorsque l'administrateur est expressément l'employeur en tant que promoteur du régime, plutôt qu'un conseil de fiduciaires, un comité de retraite ou un autre organe de direction, il n'y aurait pas d'exigence de représentation obligatoire pour les participants au régime et les retraités.

Nous recommandons toutefois que lorsque les responsabilités de l'administration d'un régime sont déléguées par un seul employeur (en tant que promoteur du régime) à un autre organe de direction tel qu'un conseil de fiduciaires ou un comité de retraite, la délégation soit expresse, transmise par écrit et énonce clairement les rôles et responsabilités requis conservés par le régime ou délégués à l'administration du régime. Cela est particulièrement important si une autorité ou une obligation légale ou réglementaire est également transmise par le biais du dispositif de gouvernance du promoteur du régime à l'administration du régime, comme dans le cas de l'obligation de déposer un rapport d'évaluation actuarielle transmise par l'employeur promoteur au conseil de fiduciaires, en sa qualité de comité de retraite.

Dans le cas de tout régime de retraite interentreprises, nous présumons que la création de tels régimes nécessiterait la prise en compte de la représentation des employeurs, et devrait exiger une représentation comparable pour les participants et les retraités, en accord avec les risques de financement qu'ils ont assumés ou en garantie de ceux-ci. Dans la mesure où il n'y a pas de délégation d'autorité ou d'obligation légale ou réglementaire, nous acceptons que la représentation soit limitée à une fonction consultative et serve simplement de processus de communication dans le but d'accroître l'engagement, la transparence et la responsabilité des participants au régime, des retraités et des autres parties prenantes.

Si un conseil de fiduciaires est créé (plutôt qu'un simple comité consultatif sur les pensions), sans tenir compte du fait qu'il s'agisse d'un régime de retraite à employeur unique ou d’un régime de retraite interentreprises, nous soutenons l'exigence selon laquelle les participants au régime et les retraités doivent être assurés d'une représentation au sein du conseil.

 

2) Quelles autres approches pourraient être envisagées pour accroître la représentation des participants et des retraités dans la gouvernance du régime?

D'autres juridictions comme l'Ontario offrent des exemples d'autres approches telles que les comités consultatifs de retraite^[5] qui cherchent à inculquer ou à améliorer la représentation des participants dans la gouvernance des régimes.^[6]Le modèle de comité de retraite du Québec mérite également d'être examiné, car la réglementation exige spécifiquement que les représentants des participants et des retraités siègent au comité de retraite, les représentants étant déterminés par un vote tenu lors d'une assemblée annuelle.

Il existe bien sûr une différence significative entre les comités de retraite des deux provinces. Au Québec, le comité est en fait l'administrateur du régime de retraite :

« Les membres d'un comité de retraite assurent ensemble la gestion financière et l'administration quotidienne du régime. Comme pour toutes les assemblées qui prennent collectivement des décisions, des règles de fonctionnement et de gouvernance sont nécessaires pour que le cmité assure la bonne marche de ses affaires. » ^[7]

Les deux types de comités exigent une représentation des retraités et des participants actifs, mais le comité québécois est désigné par la Loi et le texte du régime pour gérer le régime en tant qu'administrateur. En Ontario, un comité consultatif des pensions n'a qu'un rôle consultatif et n'agit pas en tant qu'administrateur.

« Un comité consultatif est une structure officielle dont se dotent les représentants de participants à un régime de retraite (actuels, anciens et à la retraite) afin de se réunir et de discuter de l’administration du régime et de questions les concernant en tant que bénéficiaires. Ce comité formule des recommandations à l’administrateur du régime de retraite au sujet de celui-ci et de la caisse de retraite. De plus, il fait mieux connaître et comprendre le régime de retraite auprès de ses participants et de ses bénéficiaires. » ^[8]

 

Le rôle de ces comités consultatifs de retraite consiste à surveiller le régime de retraite, à faire des recommandations sur l'administration du régime et à promouvoir la connaissance et la compréhension du régime. Bien que l'administrateur du régime ne soit pas tenu d'accepter ces recommandations, un engagement envers des pratiques de bonne gouvernance exigerait au moins un examen et une prise en compte équitables de ces propositions.

À notre connaissance, il existe également une pratique établie parmi les grands régimes de retraite à employeur unique du secteur privé sous réglementation fédérale qui consiste à prévoir de tels comités consultatifs de retraite, y compris dans l'ensemble du secteur ferroviaire, et il serait souhaitable de consulter davantage les participants aux régimes et leurs représentants pour faire avancer les mesures visant à assurer une plus grande représentation.

 

3) Serait-il approprié d’obliger les régimes de retraite sous réglementation fédérale à établir une politique de gouvernance comportant le contenu minimum prévu? Dans l’affirmative, le contenu prescrit devrait-il respecter La ligne directrice sur la gouvernance de l'ACOR?

Nous soutenons l’obligation selon laquelle tous les régimes de retraite sous réglementation fédérale doivent établir une politique de gouvernance (soit initialement lors de l'enregistrement du régime, soit dans un délai prescrit si le régime est actuellement en activité). Cette politique devrait être communiquée aux participants et aux bénéficiaires du régime et fournie au surintendant des institutions financières sur demande d'approbation. Le fait d'exiger l'approbation permettrait au surintendant d'exercer la discrétion et la latitude nécessaires en ce qui concerne le contenu prescrit.

Nous estimons que la ligne directrice actuelle de l'ACOR en matière de gouvernance n'est guère plus qu'une liste de contrôle ou un cadre et qu'elle n'offre que très peu de contenu concret en vue de rendre opérationnels les principes de gouvernance qu'elle énonce. Nous sommes certainement conscients de la nécessité d'adopter une approche large et flexible pour prescrire le contenu minimum d'une politique de gouvernance, étant donné la diversité considérable des types et de la taille des régimes de retraite dans le secteur privé sous réglementation fédérale.

Nous saluons une approche normative de fond qui tient compte des différentes parties, des rôles et des responsabilités, en fonction du type de régime et de la structure de gouvernance. Au minimum, chaque administrateur de régime devrait assurer la préparation et la révision du code de conduite, de la politique en matière de conflits d'intérêts et du cadre de gouvernance à intervalles réguliers.

Si des prestataires de services tiers sont engagés pour fournir des services d'administration de régime ou des services de gestion des investissements, d'audit et/ou d'actuariat, il doit y avoir un accord de service formel en place définissant clairement les responsabilités et un examen régulier de la conformité aux termes de l'accord de service. Tous les administrateurs de régime doivent assurer le suivi des performances de ces prestataires de services dans toutes les fonctions déléguées liées à l'administration du régime, y compris, le cas échéant, en contrôlant objectivement les performances, afin de faire appel à des tiers indépendants pour effectuer cette évaluation.

 

4) Afin de promouvoir une approche stratégique et transparente en matière de capitalisation, les régimes à PD à employeur unique et les régimes à PD interentreprises qui ne sont pas au CN devraient-ils être obligatoires pour l’établissement et le maintien d’une politique de capitalisation?

Nous acceptons qu'il devrait y avoir une obligation de formuler une politique de capitalisation pour la grande majorité des régimes de retraite sous réglementation fédérale, y compris les régimes PD à employeur unique et les régimes PD interentreprises (à cotisations non négociées). La présomption générale serait que les régimes devraient au minimum adopter une politique de capitalisation, avec une exemption pour les circonstances évidentes telles qu'un régime à participant unique (régime de retraite individuel ou RRI) pour lequel une politique de capitalisation est peu pertinente.

Les choix politiques les plus pertinents sont de savoir où fixer le seuil minimum – et s'il faut le mesurer en termes d'actifs du régime ou d'adhésion. Un petit régime de retraite à PD à employeur unique dans le secteur privé sous réglementation fédérale doit-il être libéré de l'obligation d’une politique de capitalisation si les actifs du régime sont inférieurs à 10 millions de dollars ou à 25 participants actifs ou à 100 participants et bénéficiaires?

Compte tenu de la pénurie de « petits » régimes à prestations déterminées à employeur unique ou interentreprises dans le secteur privé sous réglementation fédérale, la question est simplement de savoir s'il existe une base raisonnable pour un « seuil » ou une limite. En deçà de quel niveau d'actifs ou d'adhésion au régime, il n'est plus utile de s'assurer que les administrateurs du régime, en tant qu'exigence réglementaire, ont pris en compte « un vaste ensemble de considérations et de facteurs externes, tels que les objectifs de capitalisation, la viabilité du répondant du régime et les mouvements des marchés de capitaux, pour que les régimes comprennent et gèrent mieux les risques susceptibles d’avoir une incidence sur la sécurité des prestations », comme indiqué dans le document de consultation.

Nous convenons que l'élaboration d'une politique de financement est en soi un exercice utile qui peut aider les régimes de retraite à passer de la mesure de la réussite basée sur le rendement des investissements et le ratio de financement actuel du régime, à la garantie de la viabilité du régime sur un long horizon de temps. Une politique de financement devrait en tout état de cause être une condition préalable minimale obligatoire pour pouvoir s'appuyer sur un compte de réserve de financement de la solvabilité, et un contenu minimum clé prescrit, y compris l'engagement des participants au régime et des bénéficiaires de toute politique de gouvernance requise.

 

5) Compte tenu de l'attention croissante portée à l’échelle internationale sur les facteurs ESG dans les placements, quelle serait l’approche appropriée pour inciter les régimes de retraite à tenir compte des facteurs ESG ?

Nous soutenons tous les efforts du BSIF et du ministère des Finances pour encourager les régimes de retraite à tenir compte des facteurs ESG dans l'analyse des placements des régimes de retraite. Cette démarche est tout simplement conforme et alignée sur les obligations fiduciaires des administrateurs de régimes envers les participants et les bénéficiaires des régimes. Nous reconnaissons et applaudissons la recommandation du Groupe d'experts canadien sur la finance durable en 2019, énoncée dans son rapport final – Mobiliser la finance pour une croissance durable – selon laquelle le gouvernement fédéral devrait exiger des régimes de retraite sous réglementation fédérale qu'ils indiquent dans leur énoncé des politiques et procédures de placement (EPPP) si et comment les questions climatiques sont prises en compte.

En 2016, la province de l'Ontario est devenue la première juridiction au Canada à adopter une règle de divulgation des critères ESG et, en vertu du règlement 909, à l'article 40(v)(ii), elle exige la divulgation dans les relevés annuels aux membres et aux membres à droits acquis différés et dans les relevés bisannuels aux retraités. En plus des obligations de divulgation aux bénéficiaires du régime, nous recommandons d'énoncer dans les orientations politiques que l'intégration des facteurs ESG est une méthode appropriée pour prendre en compte tous les risques et opportunités financièrement importants, comme l'a adopté la Commission des services financiers de l'Ontario dans ses Notes d'orientation sur les placements IGN-004^[9] : Facteurs environnementaux, sociaux et de gouvernance (ESG) (octobre 2015),

 

6) Que pensez-vous de la possibilité que les régimes de retraite sous réglementation fédérale fournissent par voie électronique aux participants et aux retraités des régimes de retraite les renseignements requis en réputant le consentement?

Le consentement présumé est reconnu dans plusieurs juridictions comme l'Ontario, où une approche de « abonnement par défaut » est adoptée, prévoyant que les administrateurs de régime doivent d'abord fournir un avis écrit aux participants et aux retraités qui précise la date à laquelle les documents commenceront à être envoyés par voie électronique et confirme les coordonnées des destinataires. Dans le cadre d'un régime de « consentement présumé », nous comprenons que les participants et les retraités, une fois qu'ils ont reçu cette notification, n'auraient le droit de révoquer leur consentement « présumé » à la réception de communications électroniques qu'à tout moment, mais en l'absence de leur intervention révoquant le consentement présumé, l'administrateur du régime est autorisé à recourir au courrier électronique. Nous rejetons l'approche du consentement présumé comme libérant l'administrateur du régime des obligations de communication et de notification aux participants et bénéficiaires du régime.

La pandémie a certainement accéléré le recours à la communication électronique et rendu le courrier électronique, les médias sociaux et les téléphones mobiles compatibles avec le Web omniprésents. Toutefois, d'après notre expérience récente de l'organisation de processus de ratification des membres au cours de cette période, « omniprésent » n'est pas synonyme « d'universel ». Nous acceptons qu'il existe une obligation résiduelle pour les administrateurs de régimes de communiquer avec les participants et les bénéficiaires (en particulier pour les groupes démographiques plus âgés qui utilisent moins souvent les modes de communication actuels, y compris le courrier électronique). Tous les efforts raisonnables doivent continuer à être déployés pour remplir les obligations fiduciaires assumées par les administrateurs de régimes en ce qui concerne la communication avec les participants.

Nous sommes favorables à une obligation législative selon laquelle les destinataires des communications, avis et autres documents relatifs au régime doivent donner leur consentement exprès à la réception de ces communications sous toute forme électronique de la part de l'administrateur du régime, et que ces destinataires conservent le droit de révoquer ce consentement par écrit par la suite.

 

7) Que pensez-vous de l’exigence législative actuelle qui consiste à faire en sorte que les régimes de retraite sous réglementation fédérale fournissent les communications requises aux époux et aux conjoints de fait ? Est-il possible pour les administrateurs de régimes de fournir des communications électroniques aux époux et aux conjoints de fait en réputant le consentement? Dans la négative, quelles autres options pourraient être envisagées ?

À notre avis, il n'existe pas de base pertinente permettant de distinguer les participants au régime, les retraités et les époux ou conjoints de fait survivants aux fins de cette obligation de communiquer avec les participants au régime et les bénéficiaires. Nous continuons à soutenir l'exigence législative de fournir la communication requise aux époux ou aux conjoints de fait. Lorsqu'un administrateur de régime ne reçoit pas le consentement explicite de l'un des participants au régime, des retraités et des époux ou conjoints de fait survivants aux fins de l'obligation de communiquer avec le régime, les communications doivent continuer à être émises sous forme écrite.

Nous ne sommes pas favorables à une approche de « d’abonnement par défaut » pour la communication du régime, qui libérerait l'administrateur du régime de son obligation de communiquer par écrit avec les participants et les retraités de manière plus efficace, à moins que le participant ou le retraité n'ait expressément consenti et assumé la responsabilité de recevoir des communications électroniques d'un régime de retraite sous réglementation fédérale.

 

8) Que pensez-vous de la relation entre les facteurs ESG et l'obligation fiduciaire de l’administrateur d’un régime de retraite ?

Les décideurs politiques, les régulateurs et les gouvernements reconnaissent désormais que des questions telles que le changement climatique et le développement durable représentent des risques systémiques ainsi que des opportunités qui nécessitent des interventions explicites et ciblées. De nombreux pays ont commencé à mettre en œuvre l'Accord de Paris sur le climat et les objectifs de développement durable dans leurs politiques et réglementations nationales, tandis que de nombreuses entreprises et investisseurs ont adopté des processus ESG pour mesurer la durabilité et l'impact sociétal d'un placement dans une société ou une entreprise.

Le devoir de diligence exigé d'un fiduciaire oblige à gérer un processus de placement prudent qui tient dûment et soigneusement compte des risques environnementaux, sociaux et de gouvernance liés à la durabilité et à l'impact sociétal des placements. À notre avis, le débat sur la question de savoir si le devoir fiduciaire est un obstacle légitime à la prise en compte des questions ESG est clos. Les obligations fiduciaires des administrateurs de régimes – y compris les promoteurs de régimes ou les fiduciaires de pensions – l'exigent :

• Intégrer les questions environnementales, sociales et de gouvernance (ESG) dans leurs processus d'analyse et de décision en matière de placement, en cohérence avec leurs horizons temporels de placement.
• Encourager les normes les plus élevées de performance ESG dans les entreprises ou autres entités dans lesquelles elles investissent.
• Comprendre et intégrer les préférences des bénéficiaires et des épargnants en matière de durabilité.
• Rendre compte de la manière dont ils ont mis en œuvre ces engagements.

Cela est conforme et fondé sur les trois principales raisons pour lesquelles les obligations fiduciaires de loyauté et de prudence exigent l'intégration des facteurs ESG :

• L’intégration des facteurs ESG est une norme de placement,
• Les questions ESG sont financièrement importantes,
• Les cadres politiques et réglementaires évoluent pour exiger l’intégration des facteurs ESG.

Les fiduciaires et les administrateurs de régimes de retraite agissant en leur qualité d'investisseurs à long terme qui ne prennent toutefois pas en compte les questions ESG manquent à leurs obligations fiduciaires et sont de plus en plus susceptibles de faire l'objet d'une contestation judiciaire.

 

C - Éléments proposés pour un cadre fédéral de compte de réserve de solvabilité

Avant de commenter le cadre proposé pour un compte de réserve de solvabilité, nous souhaitons d’abord reconnaître que les familles canadiennes ont connu de profonds bouleversements dans leur vie à la suite de la pandémie de la COVID-19. Cette situation survient après une décennie d'inégalités de richesse criantes et d'augmentation de l'endettement des ménages, dont beaucoup sont confrontés à des pertes d'emploi et à une incertitude financière permanentes au-delà des premières interruptions de travail depuis la mi-mars.

Même avant la pandémie, l'Enquête de 2019 sur la sécurité financière a révélé que pour la plupart des familles canadiennes, le plus gros actif familial après leur résidence principale était en fait un régime de retraite d'employeur. Un peu plus de la moitié des familles canadiennes ont déclaré avoir un régime de retraite de l'employeur ou du lieu de travail en 2019, d'une valeur médiane de 164 900 dollars. En même temps, seulement un peu moins d'un tiers (30,2 %) des familles canadiennes n'avaient pas de dettes en 2019, ce qui indique que l'endettement reste un fardeau très répandu pour une grande majorité de familles canadiennes.

Il est évident que la liquidité est une préoccupation non seulement pour les promoteurs de régimes de retraite, mais aussi pour les participants à ces régimes. La même Enquête sur la sécurité financière de 2019 révèle que la valeur médiane des actifs financiers liquides détenus par les familles n'était que de 27 700 dollars et, fait assez marquant, les familles monoparentales ne détenaient que 5 500 dollars. Selon cette enquête, les actifs financiers liquides sont tous les actifs financiers détenus dans des comptes de chèques et d'épargne, des dépôts à terme, des bons du Trésor, des comptes d'épargne libre d'impôt (CELI), des actions et des obligations (y compris les fonds communs de placement) et des régimes enregistrés d'épargne-retraite (REER).

Nous tenons à souligner que les CELI et les REER sont de plus en plus populaires dans le secteur privé sous réglementation fédérale en tant que régimes d'épargne au travail.^[10] À l'inverse, les actifs non liquides sont des actifs immobiliers tels que la résidence familiale principale et les régimes de retraite d'employeur et/ou professionnels; la participation à un régime de retraite d'employeur demeurant l'approche la plus courante en matière d'épargne-retraite dans le secteur privé sous réglementation fédérale au Canada en général.

Les actifs financiers liquides apportent un soulagement essentiel aux familles confrontées à une perturbation de leur principale source de revenus, afin qu'elles puissent continuer à satisfaire leurs besoins essentiels et leurs obligations financières. Par conséquent, les familles dont les actifs financiers liquides sont moins élevés sont plus vulnérables à une perturbation de leurs revenus que les familles dont les actifs financiers liquides sont plus élevés. Cependant, les travailleuses et travailleurs qui ont connu un chômage et une perte de revenus en raison de la pandémie et qui participent à des régimes de pension agréés ne peuvent pas accéder facilement à ces régimes pour obtenir des liquidités temporaires essentielles, en puisant dans leur épargne-retraite.

Il est temps de se demander si nous avons atteint le bon équilibre dans les règles « d'immobilisation » de la législation sur les pensions, qui ne s'applique strictement qu'aux régimes de pension agréés, et non aux comptes CELI ou REER, pour empêcher les retraits anticipés des droits à pension. Nous sommes favorables à une plus grande cohérence entre les régimes de retraite et les comptes REER et CELI qui sont exemptés de la législation sur les normes minimales de pension et qui ne sont pas soumis à des règles d'immobilisation. Il ne s'agit toutefois pas simplement de permettre le « déblocage », mais de permettre une plus grande flexibilité conforme aux approches comparables d'allègement de la capitalisation du déficit de solvabilité proposées aux promoteurs de régimes.

Une telle flexibilité pourrait être assurée en permettant l'utilisation de comptes « d’appoint » pour les dépenses d'urgence comme une innovation spécifique dans les régimes de retraite afin de répondre aux contraintes actuelles des travailleuses et travailleurs pour faire face aux chocs financiers et à la volatilité. Cela permet également de réduire la dépendance collatérale des retraits d'autres comptes de retraite (CELI ou REER) pour faire face aux difficultés financières – sans les obstacles requis en vertu des dispositions de déblocage du règlement sur les normes de prestation de retraite.

Une structure de compte « d’appoint » comme réforme des programmes traditionnels de retraite et d'épargne-retraite, préconisée par l'Institut Aspen et étudiée par le National Employment Savings Trust au Royaume-Un^[11]. La réforme prévoit qu'un travailleur verse ses cotisations de retraite sur un compte d'épargne subsidiaire à court terme destiné aux situations d'urgence, et qu'une fois qu'un coussin d'épargne suffisant s'est constitué, toute nouvelle cotisation est automatiquement dirigée vers le compte de retraite principal « immobilisé ».

On s'attendrait à ce que le compte « d’appoint » soit plafonné à un pourcentage spécifique du revenu annuel et/ou en relation avec le revenu annuel des participants au régime. L'approche ne donnerait qu'un accès provisoire au capital de retraite pour compenser un choc de revenu transitoire documenté. La préférence politique reste d'éviter tout épuisement sérieux de la préparation à la retraite à long terme et pourrait fonctionner à la manière d'un « prêt » ou d'un compte sur marge et exiger un remboursement dans un délai raisonnable. Nous pensons qu'il est nécessaire d'examiner et de consulter davantage cette approche de compte d'appoint, l'objectif politique étant d'améliorer le bien-être financier et la sécurité des travailleuses et travailleurs du secteur privé sous réglementation fédérale dans l'immédiat et à plus long terme – un résultat qui est bon non seulement pour les travailleuses et travailleurs et leurs familles, mais aussi pour l'économie dans son ensemble.

 

1) Pour encourager la prudence dans le cadre du financement des prestations versées par l’employeur, faut-il envisager  le versement des cotisations à coûts normaux de l’employeur dans un CRS lorsqu’un employeur est en mesure de réduire les cotisations à coûts normaux en vertu du paragraphe 9(5) du RNPP?

Nous rejetons l'idée de permettre à tout promoteur de régime de diriger toute cotisation au titre des coûts normaux ou des coûts des services courants vers un compte de réserve de solvabilité, à moins que la cotisation au titre des coûts normaux ne soit supérieure au montant minimum requis des paiements au titre des coûts normaux indiqué dans le rapport d'évaluation actuarielle le plus récent et ne constitue donc pas une obligation à verser au régime. En d'autres termes, afin d'encourager une capitalisation prudente, toute cotisation supplémentaire au-delà des cotisations pour coûts normaux requises et indiquées dans l'évaluation la plus récente serait autorisée dans la mesure où les obligations de capitalisation minimum requises au cours de cette période sont respectées.

 

2) Quelle serait la structure juridique appropriée pour les CRS – par exemple, la création d’un CRS comme étant un compte distinct d’un fonds de pension dans le cadre de la même entente de fiducie ou en vertu d’une entente de fiducie distincte? Des dispositions différentes engendraient-elles des difficultés administratives ou opérationnelles? Les employeurs devraient-ils être autorisés à choisir leur approche préférée?

Nous préconisons que les comptes de réserve de solvabilité soient introduits comme une mesure temporaire ou plus durable d'allègement de la capitalisation, qu'ils soient établis comme un amendement à la même entente de fiducie que le fonds de pension d'origine et dans le cadre de celui-ci. Cela garantirait la simplicité administrative et opérationnelle ainsi que la cohérence et la compatibilité juridictionnelles.

Nous soulignons que les comptes de réserve de solvabilité doivent reconnaître la distinction entre les régimes contributifs et non contributifs à prestations déterminées, car les participants au régime réclament en toute équité que tout excédent, « coincé » ou autre, soit proportionnel à leurs cotisations ainsi qu'à celles du promoteur du régime. Si l'objectif est une véritable symétrie de financement avec des règles permettant un accès plus clair à tout excédent du régime, nous sommes d'accord avec le document de consultation pour dire que d'importantes restrictions devraient s'appliquer au cadre législatif et réglementaire afin de protéger la sécurité des prestations et d'équilibrer les considérations relatives à la propriété des excédents et au partage des risques en ce qui concerne les cotisations aux coûts normaux.

Si un cadre de compte de réserve de solvabilité devait être introduit, nous serions favorables au maintien des limitations actuelles d'un régime, tout congé de cotisation ou remboursement d'excédent à l'employeur continuant à être limité au montant de l'excédent dépassant le plus élevé des deux : (a) deux fois le coût des services courants de l'employeur, et (b) 25 % du passif de solvabilité du régime. Tout aussi important, tout remboursement de l'excédent doit être applicable à toutes les cotisations du régime.

En outre, le répondant d'un régime devrait continuer à être tenu d'établir ce droit à l'excédent en vertu des documents de la fiducie du régime. En outre, le répondant du régime ne devrait demander le consentement du surintendant des institutions financières pour un remboursement de l'excédent que lorsque le surintendant a été convaincu que sa réclamation de l'excédent a le consentement exprès de deux tiers des participants au régime et de deux tiers du groupe composé d'anciens participants (c'est-à-dire les retraités et les participants différés ayant acquis des droits).

 

3) Le cadre de CRS proposé s'appliquerait aux régimes à PD à employeur unique. Le cadre de CRS devrait-il également s'appliquer aux régimes PD interentreprises, autres que les régimes à cotisations négociées? Comment cela pourrait-il fonctionner concrètement?

Nous accepterions qu'un tel cadre s'applique aussi bien aux régimes PD à employeur unique qu'aux régimes PD interentreprises en fonction de la capacité de ces régimes à attribuer tout excédent entre les employeurs cotisants et les participants au régime. En pratique, cela pourrait bien prendre la forme d'une période stipulée d'allègement des cotisations sous la forme d'une réduction temporaire ou d'un « congé » des cotisations en reconnaissance de la mesure dans laquelle des conditions externes, telles que des rendements des placements meilleurs que prévu ou des taux d'intérêt plus élevés, ont contribué à un excédent imprévu dépassant les paramètres de toute politique de financement existante.

 

4) Serait-il approprié de fixer un seuil de coefficient de solvabilité minimal requis de 105 % avant et après que tout retrait d'un CRS soit permis pour les régimes de retraite en continuité? Un seuil semblable devrait-il s'appliquer au niveau de capitalisation du régime en continuité?

Compte tenu des objectifs déclarés de l'introduction des comptes de réserve de solvabilité, le seuil minimum du ratio de solvabilité requis devrait être plus comparable aux limites fixées par l'ARC en ce qui concerne les règles relatives à l'excédent d'exploitation – puisqu'il reste nécessaire de garantir une protection « en aval » tout en encourageant les incitations à améliorer la situation de capitalisation des régimes. Il serait préférable que la capitalisation des régimes soit plus solide que la capitalisation sur une base de continuité, étant donné que cette dernière est plus longue et moins conditionnelle.

 

5) Serait-il approprié de limiter les retraits annuels d'un CRS au cinquième de l'excédent admissible? Cette mesure s’harmoniserait avec l'approche adoptée en Alberta et en Colombie-Britannique, et refléterait la période d'amortissement de cinq ans accordée pour les déficits de solvabilité.

Nous sommes favorables à une plus grande cohérence réglementaire et nous sommes d'accord avec les mérites de l’harmonisation des soldes des comptes de réserve de solvabilité sur la même période d'amortissement de 5 ans pour les déficits de solvabilité.

 

6) Des mesures de restriction ou de sauvegarde supplémentaires devraient-elles s'appliquer aux retraits des CRS?

Nous comprenons que le cadre du compte de réserve de solvabilité a envisagé les restrictions ou limites suivantes :

• sur la base du dernier rapport d'évaluation actuarielle (REA) déposé auprès du BSIF
• obligation de divulguer les détails de tout retrait de l'employeur du CRS au cours de l'année précédente, tels que le montant de tout retrait et son impact sur le ratio de capitalisation du régime
• limite de retrait à partir du moment où le régime atteint un seuil déterminé de ratio de solvabilité supérieur à 100 % et est entièrement financé sur une base de continuité
• limite de retrait en cas de réduction du ratio de solvabilité du régime en dessous d'un seuil déterminé ou de création d'un déficit de capitalisation sur une base de continuité
• limiter le retrait à un montant annuel maximum (en pourcentage de l'excédent admissible dans le CRS) de sorte que le montant total de l'excédent admissible ne puisse pas être retiré en une seule fois.
• exiger que les REA contiennent des informations sur le CRS d'un régime, telles qu'un rapprochement des fonds (qui inclurait les nouveaux paiements et tout retrait), l'impact de tout retrait sur le ratio de financement du régime et le montant annuel maximum qui pourrait être retiré du CRS jusqu'au dépôt du prochain REA
• des considérations particulières, qui restent à préciser, s'appliqueraient dans le contexte de la cessation d'un régime ou d'une fusion.

 

Nous comprenons que l'intention politique est d'interdire les retraits des comptes de réserve de solvabilité qui pourraient indûment compromettre la position de capitalisation du régime. Bien que nous n'ayons pas eu l'avantage d'un examen du cadre au-delà de ce qui a été établi dans le document de consultation, et étant donné que le BSIF n'assurerait pas immédiatement la surveillance par le biais d'un mécanisme d'approbation des retraits de fonds d'un CRS, nous recommandons que la loi habilitante et le règlement prévoient la capacité de mettre en œuvre une série évolutive de restrictions ou de mesures de protection supplémentaires nécessaires pour assurer la confiance des parties prenantes dans le résultat mesuré par la protection de la sécurité des prestations et la réduction du risque que les retraits aient des répercussions négatives sur les régimes.

 

7) Des exigences spécifiques en matière de divulgation aux participants et aux bénéficiaires du régime ou au BSIF devraient-elles s'appliquer à l'égard des retraits des CRS ou des paiements versés dans ces dernires? L'avis fourni aux bénéficiaires du régime devrait-il être distinct de leur déclaration annuelle?

Nous comprenons que le cadre envisage d'exiger que des avis annuels soient envoyés aux participants au régime, aux retraités et aux autres bénéficiaires ayant droit à des prestations pour leur communiquer les détails de tout retrait de l'employeur du compte de réserve de solvabilité au cours de l'année précédente, tels que le montant de tout retrait et son impact sur le ratio de financement du régime. Étant donné la suggestion de permettre aux régimes de retraite sous réglementation fédérale d'envoyer des communications électroniques sur la base d'un consentement présumé, il devrait y avoir une divulgation trimestrielle des transactions impliquant le compte de réserve de solvabilité, ainsi que le solde d'ouverture et de clôture et le ratio de transfert du régime correspondant.

De même, toute opération de retrait du compte de réserve de solvabilité qui s'élève à 10 % de l'excédent de solvabilité accessible au cours de cet exercice doit être divulguée aux bénéficiaires du régime dans les 30 jours suivant l'opération, sur la base d'un consentement présumé.

 

8) D'autres limites ou restrictions devraient-elles s'appliquer aux retraits des CRS pour veiller à ce que les retraits sont fondés sur des renseignements à jour (par exemple, les retraits autorisés seulement dans les six mois suivant le dépôt du REA, ou interdiction des retraits du CRS si l'employeur a des raisons de croire que la situation de capitalisation du régime a considérablement changé à la baisse) ?

Veuillez vous référer à nos commentaires précédents.

 

 

E - Lignes directrices ministérielles proposées concernant l'allégement de la capitalisation des régimes de retraite

1) Que pensez-vous de l'approche fondée sur des principes de la LNPP à l’égard de l'obligation fiduciaire de l'administrateur ? Des précisions supplémentaires sont-elles nécessaires pour s’assurer que les principes de l'obligation fiduciaire s'appliquent aux périodes d’accumulation et de décumul?

Nous n'acceptons pas l'affirmation des critiques de la réglementation croissante de la gouvernance selon laquelle une approche fondée sur des principes est suffisante en soi, ni leur affirmation collatérale selon laquelle les administrateurs de régimes, en tant que fiduciaires, sont nécessairement tenus d'agir avec prudence et dans le meilleur intérêt des bénéficiaires des régimes, ce qui garantirait intrinsèquement des pratiques de bonne gouvernance. Nous savons par expérience que certains promoteurs de régimes sont loin d'être impartiaux en tant qu'administrateurs de régimes et que cette situation exige donc davantage de règles prescriptives afin de protéger réellement les bénéficiaires des régimes.

Il y a une bonne raison de préciser que l'administrateur du régime est lié par des obligations fiduciaires en tant que responsabilité juridique stricte qui s'applique de la même manière aux périodes d'accumulation et de décumul. Il est également nécessaire de reconnaître les diverses structures de gouvernance et la réalité selon laquelle les régimes de retraite sous réglementation fédérale sont soumis à des exigences variables en fonction de la partie considérée comme l'administrateur en vertu de la loi et du type de régime. Les régimes à employeur unique sont administrés soit par l'employeur parrain, soit par un conseil de fiducie (régimes de retraite de travailleurs syndiqués), soit par l'employeur parrain (régimes de retraite de travailleurs non syndiqués). Les régimes interentreprises sont administrés soit par un conseil de fiducie (régimes de retraite de travailleurs syndiqués), soit par un comité de retraite (régimes de retraite de travailleurs non syndiqués).

 

2) Quel est votre avis sur les lignes directrices ministérielles proposées ? Y a-t-il d’autres éléments ou considérations qui devraient être inclus dans la version préliminaire des lignes directrices ministérielles?

Nous saluons l'initiative visant à établir des critères pour les employeurs qui demandent un allègement de la capitalisation dans le cadre de la LNPP et nous nous félicitons des efforts continus visant à offrir une voie plus transparente, prévisible et accessible pour l'allègement de la capitalisation – un effort pour encourager un comportement plus discipliné des entreprises lorsque les régimes à prestations déterminées sont sous-capitalisés. En priorité, les lignes directrices devraient codifier la séquence relative des options alternatives d'allègement de la capitalisation pour les promoteurs de régimes de retraite à prestations déterminées qui cherchent à obtenir un allègement à court terme, compte tenu de l'introduction récente de lettres de crédit ou d'options de plans de sauvetage pour les régimes de retraite en difficulté.

Nous serions favorables aux directives ministérielles exigeant la preuve de la prise en compte de toutes les options disponibles pour réduire les pressions immédiates sur la capitalisation et/ou offrant aux promoteurs de régimes une plus grande souplesse pour négocier des changements à plus long terme avec les parties au régime afin d'améliorer la viabilité du régime. Ce n'est que dans le cas où ces autres options d'allègement ont été prises en considération et sont jugées irréalisables que nous accepterions qu'il soit justifié pour un promoteur de régime de s'adresser au ministère des Finances du Canada pour demander un allègement temporaire de la capitalisation en vertu des lignes directrices.

Nous recommandons de prévoir que chaque fois que la loi prévoit que le ministre des Finances fait des recommandations au gouverneur en conseil lorsque des règlements spéciaux de capitalisation sont pris, ces règlements prévoient un allègement temporaire de la capitalisation des pensions expressément pour protéger les prestations accumulées ainsi que pour fournir un allègement temporaire et améliorer la viabilité à long terme du régime.

Nous rappelons à nouveau que toute mesure d'aide temporaire ne doit être prise que dans le cadre des mesures complémentaires suivantes :

• Une restriction sur les dividendes ou les rachats d'actions;
• Limites aux augmentations de la rémunération des cadres, y compris les primes et les options d'achat d'actions;
• Une limite temporaire sur les améliorations récentes des prestations du régime de retraite (sauf si elles sont entièrement capitalisées dans une période de cinq ans); et/ou
• Engagement de l'employeur ou des employeurs à négocier, sous réserve de la ratification par les participants, toute modification du régime de retraite (par exemple, les taux de cotisation, les prestations accessoires et calcul des prestations sur une base de continuité).

Nous suggérons également que l'aide financière soit envisagée dans le contexte de programmes de soutien plus larges aux entreprises ou aux secteurs. Nos propositions dans le cadre du programme Rebâtir en mieux d’Unifor affirment la position selon laquelle le gouvernement doit veiller à ce que tout programme de soutien aux entreprises mis en œuvre par le biais d'instruments de dette ou de capitaux propres comprenne des limites sur la rémunération des dirigeants, les dividendes et les rachats d'actions. Cela doit encourager la durabilité environnementale, limiter les réductions de salaire pour les travailleurs non cadres et établir des garanties de protection de l'emploi pour éviter des mises à pied dues aux restructurations et aux délocalisations.

Le programme Rebâtir en mieux d’Unifor a également recommandé que ces mesures de soutien comprennent une clause de neutralité syndicale et empêchent les bénéficiaires d'accéder aux pensions des employés pour des liquidités à court terme. Comme nous l'avons mentionné au début, les travailleuses et travailleurs ne doivent pas être privés des bénéfices des investissements que le gouvernement fera dans des entreprises individuelles ou des industries entières. Les travailleuses et travailleurs doivent être considérés comme des partenaires des promoteurs de régimes afin de rétablir la santé financière de nombreuses industries. Nous méritons une récompense égale pour nos efforts.

Je vous remercie de l'attention que vous portez à cette présentation.

Tel que présenté au nom d'Unifor